Быстрый поиск

Реферат: Российское экологическое законодательство: современное состояние и перспективы развития

p>2 Архив Прокуратуры РМ. 1996. Наряд N 7-1-96.

органами власти, а полномочия должностных лиц рассматривать эти дела предусмотрены статьей 198 КоАП РСФСР. В пределах своей компетенции должностные лица Госкомлеса РМ имеют право налагать административные взыскания на юридических и физических лиц за нарушения, допущенные ими и предусмотренные статьей 84 Закона РФ "Об охране окружающей природной среды" и статьей 76 КоАП РСФСР, а статья 221 КоАП РСФСР содержит указание о праве должностных лиц различных уровней от имени органов лесного хозяйства рассматривать дела об административных правонарушениях и налагать административные взыскания. Исходя из этого, приказом была образована административная комиссия, создание которой действующим законодательством не предусмотрено.

Особую роль в соблюдении экологического законодательства и устранения его нарушений можно отвести Прокуратуре РМ. Являясь одним из органов, поддерживающим режим законности на территории РМ, она обладает широкими полномочиями, иногда оставаясь единственным защитником государственных и общественных интересов. Так, постановлением Ромодановской поселковой администрации Ромодановского района РМ был выделен гражданину А. земельный участок для строительства жилого дома в водоохранной зоне озера Ладка, которое, в соответствии со статьей 64 Закона РСФСР "Об охране окружающей природной Среды" 1,Постановлением Совета Министров МАССР от 25 января 1994 года N 21 "Об утверждении Положения о государственных природных заказниках в Мордовской ССР, Положения О памятниках природы в Мордовской ССР и перечня природных объектов, признанных памятниками природы республиканского значения" 2,Постановлением Совета Министров МАССР от 24 апреля 1989 ---------------

1 Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 1992. N 10. Ст.457.

2 Справочно-правовая система "Гарант" - Информ.база "Законодательство Республики Мордовия". Версия от 31 мая 1997 г.

года N 113 "Об водоохранных зонах (полосах) рек, озер, водохранилищ в Мордовской АССР" 1 было отнесено к памятникам природы республиканского значения. Прокурор РМ, выступив в защиту государственных и общественных интересов, предъявил иск Ромодановской поселковой администрации о признании незаконным постановление администрации о предоставлении земельного участка. Решением Ромодановского районного суда РМ постановление Ромодановской поселковой администрации было признано незаконным и отменено 2.Министерство же экологии и природопользования РМ путем согласования данный земельный участок повторно передало гражданину А., явно нарушив нормы экологического законодательства. Материалы этого дела находятся в Прокуратуре РМ и, вероятней всего, возобновится новый судебный процесс.

Правовое регулирование охраны окружающей среды регионов РФ реализуется в форме региональной экологической политики, которая представляет собой "объективно обусловленные начала и способы оптимального взаимодействия человека с окружающей природной средой на относительно обособленной территории страны 3. Но на сегодняшний день нет четко выраженной концепции управления охраной окружающей среды регионов, хотя именно решение проблемы развития и совершенствования законодательства об охране природы субъектов РФ в значительной степени зависит от правильного определения места нормативно-правовых актов в системе экологического законодательства и выявление сходств и различий региональных и федеральных актов. Каждый субъект РФ, обладая неповторимыми геогра---------------

1 Архив Министерства экологии и природопользования РМ. 1996.

2 Архив Ромодановского районного суда РМ. 1996. Д.2-13/96.

3 Калиниченко Т.Г. Правовое регулирование охраны окружающей среды регионов // Государство и право. 1994. N 7. С.70.

фическим, климатическим, экономическим своеобразием, требует адекватной системы управления охраной окружающей среды.

Заслуживают внимания выводы И.Ф.Панкратова, основанные на сравнительном исследовании законов "Об охране окружающей природной среды" России и ее субъектов. Так, например, в Республике Адыгея принято постановление Верховного Совета о порядке действия на территории республики Закона "Об охране окружающей природной среды" России. Таким образом, по мнению автора, "Адыгея как бы ратифицировала российский закон и полностью распространила его действие на свою территорию, закрепив в этом постановлении несколько норм, отражающих ее специфику". В Башкирии же был принят экологический кодекс. Текстуально он почти идентичен российскому Закону, но немного различается по структуре. Статья 3 Кодекса, посвящена праву собственности на природные ресурсы, последние объявляются собственностью Башкирии. По такому же пути зачастую идут и другие субъекты Федерации, считая себя собственниками природных ресурсов. Все это требует именно в ближайшее время решения вопроса о разграничении компетенции по распоряжению природными ресурсами 1.

Представляется интересным мнение В.И.Романова, который считает, что на уровне Российской Федерации законодательно пытаются урегулировать абсолютно все, не оставляя почти ничего субъектам РФ. А выходом из сложившейся ситуации было бы разграничение в федеральном законе предметов ведения или вопросов ведения между РФ и ее субъектами, а уже последние сами определяли бы, что входит в полномочия законодательного органа этого субъекта и исполнительного органа 2. ---------------

1 Бакунина Т.С., Голиченков А.К., Козырь О.М. Актуальные проблемы земельного и экологического права // Государство и право. 1995. N 12. С.141-142.

2 Там же. С.142.

Региональное разделение природных ресурсов на собственность федеральную и собственность субъектов Федерации, как пишет Н.Н. Осокин, приводит к тому, что правотворчество последних направлено на экономическую выгоду без учета того, что эти самые природные ресурсы имеют общенациональное значение. Поэтому полномочия по управлению природными ресурсами должны быть разграничены, а управлять ими субъект РФ должен по согласованию с Федерацией, в свою очередь центральные органы власти не должны без согласия субъектов распоряжаться природными ресурсами. Выбор такой концепции, по мнению автора, позволит сохранить единое экономическое и экологическое пространство России 1.

Однако, наделение субъектов РФ правом законотворчества по широкому кругу вопросов обязательно приведет к росту противоречий между федеральной и региональной законодательными системами, к конфликтам органов власти РФ и ее субъектов. Разрешение споров центра и регионов в цивилизованных формах, как отмечает Ю.А.Тихомиров, способно помочь коллизионное право, которое необходимо разрабатывать уже сейчас 2.

Некоторые авторы предостерегают от непоправимых последствий признание субъекта РФ собственником природных ресурсов. Так, Т.Н. Малая считает, что животный мир не может быть всегда подчинен правовому режиму среды обитания, его специфика в том, что он не всегда имеет территориальные границы. Это объект, который может располагаться отдельными популяциями на территории различных субъектов РФ. "В нынешней экономической ситуации передача живот---------------

2 Проблемы регионального управления и законодательства // Российский юридический журнал. 1994. N 1. С.8.

ного мира на откуп конкретному региону может привести к гибели животных, особенно тех, которые уже занесены в Красную книгу 1.

В развитии экологического законодательства в субъектах РФ можно выделить ряд тенденций:

1. Явно прослеживается высокая степень дублирования федеральных нормативно-правовых актов. Многие законодатели субъектов РФ, беря за основу российский нормативный акт, вносят в него изменения, что наблюдается из дословного сходства целых ряда статей и глав, а иногда сходства всей структуры документа. Такого рода воспроизведение (повторение, переложение) в правотворчестве субъектов РФ, по мнению С.А.Комарова, в определенных предметах оказывается целесообразным, "если нужно представить нормативное предписание с точки зрения их единой системы" 2.Вне этого такое переложение является вредным и неоправданным, т.к. создает у соответствующих органов иллюзию необязательности актов федерального законодательства, формируется мнение о том, что данные акты начинают действовать (вступать в силу) только после того, как будут воспроизведены или объявлены актом "своего региона".

2. Большая часть субъектов РФ, особенно республики, в изданных нормативных актах стараются всячески показать и подчеркнуть свою независимость. Природные ресурсы: леса, земля, недра являются их достоянием. Так, в соответствии со статьей 1 Земельного кодекса Удмуртской Республики земля объявляется достоянием народа Удмуртии, основой жизни и деятельности" 3. ---------------

2 Комаров С.А. Общая теория государства и права. Саранск, 1994. С.153.

3 Бажайкин А.Л. Сравнительный анализ природноресурсового законодательства РФ и Удмуртской Республики. Ижевск, 1997. С.2.

3. В масштабах РФ ее субъекты тем не менее все таки обладают скудной нормативной базой. В регионах нет четко выраженной концепции принятия нормативных актов, в уже принятых актах отслеживаются противоречия действующему российскому экологическому законодательству. Отмечается лишь заинтересованность законодателей в регионах в разработке и принятии нормативно-правовых актов природноресурсовой направленности.

4. Просматривается слабая профессиональная подготовка законодателей в субъектах Федерации. В подготовке проектов законодательных актов участвует кто угодно, но только не эксперты из научной среды и юристы. Эта проблема существует и у федеральных законодателей, когда разработкой законов занимаются люди, далекие от экологических проблем.

5. Слабым местом остается механизм реализации законов. Многие программы остаются на бумаге, т.к. отсутствуют источники финансирования и материальная база под них. Подобного рода декларирование приводит к восприятию многих экологических нормативных актов как необязательных. Органы и должностные лица на местах, которые должны требовать исполнения норм экологического законодательства, зачастую сами являются его нарушителями. Это объясняется лишь их личной экономической заинтересованностью.

Два уровня правовой системы в РФ развиваются не вполне согласованно. Но легкого пути в этом деле и не может быть. Неповторимость территориальных, экономических и других условий субъектов Федерации должна быть обязательно отражена и в правовом регулировании. И только совместный подход к решению возникших проблем, может определить пути их решения, ибо сохранение единого экономического и экологического пространства, как уже говорилось, позволит успешно развиваться не только регионам, но и всей России.

3. ПЕРСПЕКТИВЫ РАЗВИТИЯ РОССИЙСКОГО

ЭКОЛОГИЧЕСКОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА

В условиях правовой реформы, проводимой ныне в Российской Федерации, должен быть обеспечен всесторонний подход к совершенствованию экологического законодательства. Исследованию этого вопроса посвящено множество монографий и научных статей, в которых предлагаются различные, в том числе и полярные точки зрения.

Развитие представляет собой "необратимое, направленное закономерное изменение материальных и идеальных объектов. Только одновременное наличие всех трех указанных свойств выделяет процессы развития среди других изменений" 1.

Процесс развития экологического законодательства определяется различными факторами. Среди них можно выделить: политический - этим фактором можно обозначить такие негативные процессы как смена политической системы, сопровождающаяся потерей управления и контроля, усиление борьбы за власть, нестабильность российского общества; экономически - передел собственности в ходе разгосударствления, спад производства из-за структурного кризиса и лишение государственной помощи, кризис неплатежей, рост цен и прочие процессы; социологический - в его основе лежит снижение интереса общества к экономическим проблемам, особенно со стороны властных структур; экологический - современное состояние окружающей среды в России, которое угрожает процессу выживания человека. Особое место, по мнению ряда авторов, занимают организационно-правовые факторы, в первую очередь состояние экологического законодательства 2. ---------------

1 Философский энциклопедический словарь. М., 1983. С.651.

2 Бринчук М.М., Боголюбов С.А., Дубовик О.Л., Сопатаева В.А. Проблемы развития системы Российского экологического закодательства // Государство и право. 1995. N 2. С.54.

Действующее законодательство сейчас едва не полностью устарело. Оно излишне абстрактно, декларативно, не соответствует Конституции РФ. В стране отсутствуют практические механизмы правореализации. Система экологического законодательства не является целостной и сбалансированной. Отсутствует ряд важнейших актов, которые должны были бы регулировать общественные отношения (законодательство об отходах, об охране и использовании растительного мира, об экологической информации и т.п.). Отмечается и низкая эффективность экологического законодательства.

Конституция РФ закрепила в части 1 статьи 72 самостоятельное направление практической деятельности - обеспечение экологической безопасности 1. Однако данная деятельность, на сегодняшний день, ограничивается рамками охраны окружающей Среды 2.

Принятый 19 декабря 1991 года Закон РСФСР "Об охране окружающей природной Среды" 3 претерпел серьезные испытания временем. Принятие этого Закона было обусловлено вступлением России в новый переходный период. По нашему мнению, действие этого акта было рассчитано на это время. Ныне же остро стоит необходимость систематизации и кодификации экологического законодательства, целью которой является принятие нового комплексного головного законодательного акта.

В связи с этим возникает ряд принципиальных вопросов. Концептуально это должен быть закон или подзаконный нормативно-правовой акт? Если закон, то какова его форма - закон, кодекс, основы? Необходимо решить, нужен новый закон или новая редакция? ---------------

1 Российская газета. 1993. 25 декабря.

2 Бринчук М.М. Охранять окружающую среду или обеспечивать экологическую безопасность // Государство и право. 1994. N 8-9. С.119.

3 Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 1992. N 10. Ст.457.

По нашему мнению, иерархию экологического законодательства должен возглавить закон. Однако, вопрос о его форме до сих пор пока открыт.

Одной из возможных альтернатив при решении задачи развития экологического законодательства, по мнению ряда авторов, является создание системы "Основы - кодексы" 1 . Данная система для нашего государства привычна и действительно может оправдать себя. Так, в случае ее принятия, в Основах будут определяться принципы экологически значимой деятельности, основные виды деятельности, защищаемые объекты и т.д. А в экологических индексах, принятых либо субъектами Федерации с учетом имеющихся аналогичных природных условий, экологической ситуацией и возможностью объединения средств и сил, положения Основ должны быть конкретизированы.

Другая точка зрения представлена О.С.Колбасовым. По его мнению, для кодификация экологического законодательства необходимо разработать Российский экологический кодекс, каждая статья которого была бы детализирована в соответствующей системе подзаконных актов. Однако на уровне субъектов РФ проводить кодификацию не следует, достаточно лишь принять нормативные правовые акты, регламентирующие применение Российского экологического кодекса на территории конкретного субъекта 2 .

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7